نگاهی گذرا به انحلال‌ها و ادغام‌های چند دهه اخیر نشان‌دهنده نوعی شتابزدگی سیاستی از سوی سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان است. سازمان عشایر ایران یکی از باسابقه‌ترین نهادهای مرتبط با اجتماع است که پیشینه آن به سال ۱۳۲۵ و تشکیل شورای عالی بازمی‌گردد. در حال حاضر تنها سازمانی که به عشایر ایران خدمات‌رسانی انجام می‌دهد، سازمان عشایر ایران است، حال آنکه به جز کلی‌گویی در دلایل این برنامه سیاستی چیز دیگری دیده نمی‌شود، از جمله: کوچک‌سازی دولت، واگذاری به وزارتخانه‌های دیگر، تسهیل در جهت خدمات بهتر، چابک‌سازی دولت و ...

گذشته از تمام مباحثی که طی روزهای اخیر منتشر شده و از سوی برخی مسئولین و کارشناسان نقل قول گردیده است، به نظر می‌رسد باید با نگاهی تخصصی (هرچند کوتاه) به این مسئله نگریسته شود. انحلال و یا ادغام سازمان‌ها و نهادهای دولتی مسئله‌ای است که مستقیماً به سیاست‌گذاری عمومی و مدیریت دولتی مرتبط است و هر نوع برنامه سیاستی و سیاست‌گذاری مشخص را باید در این قالب مورد بررسی قرار داد.

در سیاست‌گذاری عمومی چرخه‌ای وجود دارد به نام چرخه سیاستی یا چرخه سیاست‌گذاری. این چرخه فرآیندی مرحله‌ای است که سیاست‌گذاران برای بنا نهادن و اجرای سیاست‌های عمومی از آن بهره می‌برند. این چرخه به سیاست‌گذاران کمک می‌کند تا فرآیند سیاست‌گذاری را به طور ساختاریافته و منظم دنبال نمایند و از ابزارهای مختلف برای ارزیابی و بهبود سیاست‌ها استفاده کنند.

این چرخه به عنوان یک چارچوب مفهومی، زمینه‌ای را برای تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر شواهد و بهبود مستمر سیاست‌های عمومی فراهم می‌کند. همچنین این چرخه دارای مراحلی است همچون: تعیین مسئله، تدوین سیاست، اجرای سیاست و مرحله ارزیابی و بازنگری.

در بحث انحلال سازمان عشایر کشور پر واضح است که هیچ‌گونه توجهی به مرحله آخر چرخه سیاستی انجام نگرفته است. به بیانی روشن‌تر، این مرحله در چرخه سیاست‌گذاری عمومی، ارزیابی و بازنگری سیاست‌هایی است که اجرا شده‌اند. در این مرحله، سیاست‌گذاران به بررسی نتایج و تأثیرات یک سیاست مشخص می‌پردازند و میزان موفقیت آن را پایش می‌نمایند.

اگر نتایج مورد انتظار حاصل نشده باشد، سیاست‌گذاران این امکان را دارند که به بازنگری و اصلاح سیاست‌ها بپردازند. این فرآیند شامل تحلیل و بررسی نتایج و پیامدهای سیاست‌ها به منظور مشخص نمودن میزان اثربخشی و کارایی آنها است.

ارزیابی‌ها می‌توانند داده‌های مهمی را برای تصمیم‌گیری‌های پیش‌رو فراهم نمایند و به ارتقاء و کارایی مستمر سیاست‌ها کمک کنند. این دست از ارزیابی‌ها می‌توانند در همه زمینه‌های سیاستی، از جمله در رابطه با سازمان‌ها و نهادهای دولتی و انحلال یا ادغام آنها انجام پذیرند؛ زیرا بدون پایش و ارزیابی نمی‌توان در رابطه با یک سیاست خاص تصمیم‌های مبتنی بر عقلانیت در یک سیستم سیاستی اتخاذ نمود.

در مورد بحث حاضر چنین می‌توان استنباط نمود که هیچ‌گونه ارزیابی و بازنگری کارشناسانه در مورد نهاد و سازمان امور عشایر کشور صورت نگرفته است و این امر نتایجی بس آسیب‌زا در نظام اجتماعی کشور خواهد داشت.

اما چرا انحلال یک نهاد یا سازمان دولتی باسابقه همانند سازمان امور عشایر ایران می‌تواند تصمیمی شتابزده و اشتباه باشد؟

نویسنده در چند مورد کوتاه به این دلایل پرداخته است:

۱. جایگاه انحلال در سیاست‌گذاری عمومی

در سیاست‌گذاری عمومی، انحلال نهادها و سازمان‌ها بخشی از فرآیند «چرخه عمر سازمان‌های دولتی» محسوب می‌شود. دولت‌ها گاهی نهادهایی را

* ایجاد می‌کنند (برای حل یک مسئله سیاستی خاص)
* ادغام یا کوچک می‌کنند (برای صرفه‌جویی یا هماهنگی در یک مسئله سیاستی)
* و یا در نهایت منحل می‌نمایند (زمانی که تصور می‌کنند مأموریت به اتمام رسیده یا ناکارآمد شده است).

اما معمولاً در نظریه‌های سیاست‌گذاری بیان می‌شود که انحلال نهادها تصمیمی صرفاً فنی نیست بلکه سیاسی و اجتماعی است. در رابطه با انحلال سازمان عشایر کشور، نه مأموریت این سازمان به پایان رسیده است، نه ناکارآمد شده است و نه سیاست جایگزین و کارشناسانه‌ای پیشنهاد شده است.

۲. معیارهای درست برای انحلال سازمان‌ها

در سیاست‌گذاری عمومی و مدیریت دولتی، انحلال نهادی زمانی موجه است که:

1. مسئله عمومی واقعاً حل شده باشد (مثلاً جمعیت هدف دیگر وجود ندارد یا نیاز تغییر کرده است).
2. کارکرد نهاد با نهادهای دیگر تداخل دارد و این تداخل هزینه و ناکارآمدی ایجاد کرده است.
3. ساختار جدیدی جایگزین آن شود که بهتر بتواند همان مأموریت را انجام دهد.
4. ارزیابی کارشناسی و مشارکت ذینفعان انجام شده باشد.

پر واضح است که اگر هیچ‌کدام از موارد بالا محقق نشده باشد، انحلال به جای «اصلاح ساختار»، نوعی سیاست شتابزده محسوب می‌شود.

۳. از منظر نظریه نهادگرایی (Institutionalism)

از منظری دیگر، در سیاست‌گذاری عمومی و بر اساس دیدگاه نهادگرایی تاریخی و جامعه‌گرایانه، نهادهایی مانند سازمان امور عشایر ایران حاصل دهه‌ها انباشت تجربه و روابط اجتماعی‌اند که انحلال چنین نهادی بدون تحلیل و بررسی‌های سیاستی پیامدهای نهادی و اجتماعی گسترده‌ای دارد، از جمله:

* خلأ سیاستی (Policy vacuum)
* بی‌ثباتی در حکمرانی مناطق عشایری
* از دست رفتن سرمایه نهادی و اعتماد اجتماعی

۴. نقد انحلال سازمان امور عشایر ایران

در مورد ایران، سازمان امور عشایر مأموریتش حمایت از حدود دو میلیون نفر از جمعیت عشایری است که:

1. تأمین‌کننده بخشی از امنیت غذایی کشورند (دام، لبنیات، پشم و …)
2. نقش مهمی در حفاظت از منابع طبیعی و مرزهای کشور دارند.
3. بخش مهمی از فرهنگ و هویت ملی را تشکیل می‌دهند.

بنابراین مسائل سیاستی مرتبط با عشایر در ایران تاکنون به هیچ‌وجه حل نشده و ساختار جایگزینی که بتواند وظایف آن را انجام دهد، اعلام نشده است.

از دیدگاه نظری، این بدان معناست که برنامه ریزان امر پیش از حل مسئله، در حال از بین بردن ابزار حل آن است، که خلاف منطق سیاست‌گذاری عمومی مؤثر است.

۵. جمع‌بندی و نقد سیاست‌گذاری انحلال سازمان عشایر

انحلال سازمان امور عشایر نه بر پایه ارزیابی کارشناسی بلکه به‌صورت شتابزده و نمادین انجام می‌شود. از منظر سیاست‌گذاری عمومی، این تصمیم موجب از بین رفتن ظرفیت نهادی برای حکمرانی بر جمعیت عشایری می‌شود، در حالی که مسئله عشایر هنوز فعال و پیچیده است.

در نتیجه، این اقدام نه تنها کارایی دولت را افزایش نمی‌دهد، بلکه منجر به خلأ سیاستی، تضعیف عدالت منطقه‌ای و کاهش سرمایه اجتماعی در جوامع عشایری خواهد شد.

پایان/